再说“租赁住宅楼从事餐饮业不属于建设项目”

作者 | 浮梁一梦

本文转载自公众号【清合】，仅代表作者观点。

前几日，【清合】发表文章，解读了“租赁住宅楼从事餐饮项目不属于建设项目”的问题。经最高法的解释，该问题目前在司法界基本达成了共识；经环境部发文《关于租赁住宅楼从事餐饮业执行环境影响评价制度和“三同时“制度有关意见的复函》（环办政法[2017]25号），生态环境系统也达成了共识。那么，这个问题的来龙去脉究竟是怎么样的呢？

（一）

1998年，建设项目环境保护管理条例发布，正式将建设项目的环保管理以行政法规的形式确定下来，形成了建设项目环保管理的“三同时”制度。

为了更好地贯彻落实该条例，生态环境部曾专门发文《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》（环发[1999]107号，2016年已废止），就有关问题进行了明确，其中提到了建设项目的范围：

这份文件还专门强调了：对环境可能造成影响的饮食娱乐服务性行业，也属于条例规定的“建设项目”的范畴。

条例还规定了：一般情况下，建设单位应当在可研阶段报批项目环评文件；需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前报批建设项目环评文件。

种种迹象表明，“租赁住宅楼从事餐饮服务，不属于条例规定的“建设项目”，就是由环评作为工商登记的前置条件引发的。

（二）

2006年3月16日，福建省高级人民法院在实际审判工作中遇到问题，向最高人民法院发文《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可的请示》请示。

该案件基本情况为：公民郭某某租赁他人房屋开办农家人饭庄。在没有完成环评报告审批的情况下，福安市工商局向其颁发了《个体工商户营业执照》。

在郭某某经营过程中，与农家人饭庄相邻的47号房主林秀菊以农家人饭庄经营排放的噪声、空气污染影响周边群众生活为由多次向有关部门进行反映，请求依法给予取缔，但未果。

2005年1月17日，林秀菊以利害关系人身份，以工商行政管理部门在颁发给郭某某《个体工商户营业执照》前未履行环保审批的前置程序审查职责，属于程序违法为由向福安市人民法院提起行政诉讼，请求撤销福安市工商局发给郭某某的《个体工商户营业执照》。

福安市人民法院于2005年6月15日，以原告起诉理由成立为由，作出撤销3509813501199号《个体工商户营业执照》的行政判决。福安市工商局和郭锦不服一审判决，向宁德市中级人民法院提起上诉。

宁德市中级人民法院审委会对该案件的意见不能统一，遂请示福建省高院；后福建省高院向最高人民法院进行请示。

最高人民法院以“[2006]行他字第2号”对此进行了答复。正是这份答复，对各级人民法院的审判工作产生了巨大影响，反过来又影响了政府部门的行政解释及行政执法。

这便是最高人民法院“[2006]行他字第2号”答复的来源，时间为2006年11月27日。

（三）

严格意义上来说，这份答复不能算作司法解释。

《最高人民法院关于司法解释工作的规定》第六条：司法解释的形式分为“解释”、“规定”、“批复”和“决定”四种。

但是这不影响最高人民法院这份答复对全国各级人民法院审判工作的指导作用。

司法解释我们都不陌生，特别是近年来对污染环境罪的解释，如《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕29号）等。

但是在我国，法律解释是个复杂的问题，可以分为立法解释、行政解释、司法解释（该部分内容【清合】后续将发表文章讨论）。

最高人民法院答复福建省高院的文件，似乎在答复之前征求过国务院法制办的意见。

关于该份答复的内容，始终未找到正式版本，但是安徽省凤阳县政府官网中可以找到（http://www.fengyang.gov.cn/openness/detail/content/53db69334261f2d01b572527.html），暂且相信这份文件是真实的。

研究上述这份复函，其中提到了全国人大法工委。

按照复函的意思，国务院法制办在答复最高人民法院行政审判庭的时候，征求了全国人大法工委的意见，且复函答复代表了全国人大法工委的意思。

我国《立法法》规定：法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。若如此，国务院法制办的答复代表了立法解释的意见。

但是，毕竟不是全国人大法工委直接做出的解释，这份文件实际也不能代表立法解释，也没有影响到实际行政部门对有关内容的理解。

环境部作为国务院组成部门，2009年答复广东省环保局的时候，信誓旦旦地回复，公民个人租赁住宅楼开办餐馆属于“建设项目”。

但是，环境部此时对于广东省环保厅的答复，是否代表了对这个问题普遍的认识呢？

（四）

2013年10月28日，滁州市工商行政管理局专门发文给下属分局，明确“公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆不得进行环保评价”，违反规定将被行政处罚问责。

虽然文件题目容易使人误解，工商局怎么能管得了环保局呢？但其实质内容是：对于此类项目，工商执照的核发不能以环评批复为前置条件。

虽然工商部门不能管环保部门，但是这份文件引用的两份文件，确实本文前述分析的内容，也代表了滁州市工商局对公民租赁住宅楼从事餐饮不纳入“建设项目”管理的认可。

相反，2014年5月26日苏州市环保局对人大代表《关于加快修订〈苏州市餐饮业环境污染防治管理办法〉的建议》的议案做出了答复表达的却是相反的意思。

其中有一部分内容颇有意思。

苏州市环保局的答复核心内容为：

一是认可环境部2009年“环办函[2009]1220号”答复（餐饮项目纳入建设项目管理），且认为环境部在该问题上有解释权；

二是认为“国法秘函[2006]403号”的解释无法律依据。

对同一个问题有不同的解释，苏州市环保局统选择相信环境部的答复；滁州市工商局选择相信国务院法制办和最高法的答复。

因此在这一段时间，公民租赁住宅楼从事餐饮活动，有的地方不按建设项目管理，无需履行环评手续；但更多的地方应该是纳入了建设项目管理，该审批的审批，该备案的备案。

（五）

本文开头引用的《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，其中定义了“建设项目“，且明确餐饮场所也纳入建设项目管理，须履行环评手续。

但是2016年7月13日，这份文件被部令第40号废止了。

随后，2017年1月20日最高法答复环境部，“[2006]行他字第2号”仍然现行有效，虽然不属于司法解释，但是对各级人民法院审批工作具有普遍指导意义。

什么意思呢？就是说虽然不是正式的司法解释，但是环保部门如果按照建设项目相关法律法规处罚，如果企业行政诉讼，那环保部门败诉的可能性很大。

要知道，司法最后一道关就是法院审判。法院是案件最终的审判机关，能不遵守吗？

也因此，2017年3月31日环境部再次答复广东省厅，算是明确了租赁住宅楼从事餐饮不纳入建设项目管理。

至此，该类项目应该不会有环保部门将其纳入建设项目进行管理，要求履行环评手续。

对于这一问题，可以认为行政系统和司法系统达成了一致意见。

 结语：

费了很大功夫，讲了一下这一问题的来龙去脉，实际上除了讲清楚前因后果外，还引发出几个问题。

（1）到底什么是建设项目，是时候给个明确的解释了，毕竟很多管理是基于建设项目展开的。就这么稀里糊涂地定义建设项目，人人都可以随意理解，没有体现法律的严肃性。

（2）最高法对此类问题的解释，到底是基于什么呢？就像网友留言，租厂房装设备，是不是也不属于建设项目呢？为什么单单公民租赁住宅楼开办餐馆才不属于建设项目呢？

（3）在我国的法律体系下，行政解释、立法解释、司法解释各自的效力如何？为什么《立法法》规定法律应该由立法部门解释，而实际工作中行政解释、司法解释的实际影响更大呢？

只有不断思考，才能接近真理。

编辑：君君.环评互联网

来源：清合

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